Fallgruver i oppstarten av interkommunale IKT-samarbeid

I en intervjubasert kartlegging våren 2007 snakket vi med ressurspersoner i noen etablerte kommunesamarbeid, for å få et bedre inntrykk av aktuelle fallgruver og snublestener ved etablering av interkommunale IKT-samarbeidsselskap (IKS). Målet var å trekke lærdom av de som har hatt et samarbeid over noe tid, og kan se tilbake på utfordringer som har vært. Dette er fallgruver andre kommuner bør prøve å unngå.

Styrkeforholdet. Et av de forhold som ble berørt, handlet om styrkeforholdet mellom kommunene. En lærdom er at det ikke alltid er positivt for samarbeidet at kommunene er veldig like. Konfliktnivået kan øke når ikke en aktør dominerer. Samtidig som det naturligvis er viktig å unngå at en og samme kommune fyller for mange av de styrende og operative verv, virker en dominerende aktør også konfliktreduserende. Store aktører veier mer enn de små, men slik må det også være. Gevinsten av samarbeid handler blant annet om å dempe en antatt kostnadsvekst i forhold til der hvor hver kommune ville stått alene i fornyingsarbeidet. For de fleste kommuner er det ikke noe problem med skjevfordeling av gevinstene. Og at de store kommunene styrer mer. Store aktører har kanskje de største gevinstene, men tar som regel også de største utgiftene.

Den vanskelige overgangsfasen. Den kanskje viktigste erfaringen vi fikk tilbakemelding om er knyttet til selve overgangen til et samarbeid – altså de første 1-2 år. Flere påpeker viktigheten av å synliggjøre kostnadene bedre ved oppstarten, for å ”stålsette deltakerne” og forberede alle kommunale virksomheter på den nye hverdagen. Samarbeid er nemlig ikke smertefritt! Å underslå utfordringene gir risiko for at de politiske vedtakene om samarbeid tas på sviktende grunnlag. Det er ikke uvanlig at samarbeidet blir etablert for raskt og er for dårlig forberedt. Dette bidrar til at ”ineffektivitetspukkelen” blir langvarig. Deltakerne i samarbeidet vil ha en tendens til å ønske rask gevinstrealisering, og kvitter seg med folk og utstyr for tidlig i prosessen. At fungerende strukturer termineres før det nye ennå ikke er skikkelig på plass, tyder på at initiativtakerne er veldig utålmodige med å se nytten. Men de er altså uforberedt på alle utfordringene i denne overgangsfasen. Det oppstår også lett et forventningsgap mellom eierne og IKSet. Mangelfulle nåsituasjonsanalyser før etableringen av samarbeidet bidrar til at partene feilvurderer utfordringene med ulike teknisk status i de deltakende kommunene, ulike tekniske ”modenhet”, alle investeringsbehov og behov for lokal forankring hos egne brukere. De innledende faser i et interkommunalt IKT-samarbeid må altså legge stor vekt på å avklare samarbeidets økonomiske vilkår, eier- og kunderelasjoner, samordningsutfordringer og ikke minst tidsplanen for den ”migrasjonen” som må til. Overgangsfasen kan være lang – særlig når kommunene har svært ulike utgangspunkt, og de ”gamle” IT-funksjoner legges ned for raskt. Det er krevende for en liten kommune å heve seg opp til likt nivå som store kommuner på kort tid, uten IKT-kompetanse i eget hus. De små kommunene vil her ha behov for at de større eierkommunene har forståelse for at denne tiden trengs. Utfordringene undervurderes lett – alle tror man vil spare penger fra dag en, men kommunene har ikke i tilstrekkelig grad innsett at de må ”gjøre sitt”. Dette kan lett føre til interessekonflikter og uenigheter underveis.

Det bidrar til høyere konfliktnivå når det presses igjennom en for rask overgang til felles løsninger, og hvis enkelte kommuner i praksis må skifte ut alt de hadde fra før. Prosessen vil oppleves som unødig kostbar for de deltakerne som rammes mest. Dette bunner selvsagt i økonomiske realiteter – det er dyrt å skifte ut fagsystemer; det er dyrt å oppgradere fra en tidligere egenutviklet applikasjon til et mer standardisert, profesjonelt programvareprodukt; det er dyrt å oppgradere alle PCer slik at de holder fellesskapets standard. Men det handler også om at samarbeidet synliggjør kostnader som tidligere gjerne var skjult i den enkelte kommune. Den lokale IT-ansvarlige som ordnet en mengde ting i egen arbeidstid og innimellom andre oppgaver, er nå blitt erstattet av en faktura fra det interkommunale selskapet hvor alle aktiviteter har en timepris.

Erfaringer fra flere interkommunale IKT-samarbeid peker i retning av at kostnadene til IKT øker – noe som henger sammen med at samarbeidet bl.a. er fundamentert på ønsket om å oppgradere IKT-plattform og systemportefølje. Investeringene ville med andre ord kommet uansett – men nå foretas de samlet for regionen. Det settes naturlig nok ofte en høyere standard for løsninger i fellesskapet enn det hver enkelt kommune kanskje ville ha vurdert for egen del. Men altså: hver for seg ville kommunene hatt klart større kostnader for den standard som etableres – her ligger stordriftsfordeler. Selv om servicenivået i overgangsfasen ofte kan oppleves som lavere, og nærheten mellom brukere og servicepersonell oppleves som langt dårligere, erkjenner de fleste at IKT-funksjonene blir mer profesjonaliserte, IKT-plattformen bedre og de strategiske mulighetene (bl.a. til funksjonssamarbeid) langt bedre.

Det bidrar også til høyere konfliktnivå at kommunene har lite erfaring med å styre den type virksomhet som et IKT-IKS representerer. Det er viktig at de styrende organer ikke får egne agendaer. Flere poengterer eksempelvis at styrene for IKSene bør omfatte personer med ”rådmannskompetanse”. Det er viktig at budsjettene som legges, henger sammen med kommunenes forutsetninger. Fellesskapsstrukturene må naturligvis ivareta samordningsinteressene, men samtidig kunne skille viktig fra uviktig (for realiseringen av driftssamarbeidet) – slik at ikke lokal innovasjon, tjenesteutvikling og engasjement hemmes. Kommunene har mange roller her: de skal som eiere styre samarbeidet slik at dette når sine mål (om kostnadseffektiv drift), samtidig som de skal være kompetente og krevende bestillere og brukere av de tjenestene samarbeidet produserer. Ofte kommer sentrale beslutningstakere i kommunen her i skvis – mellom brukere med overdrevne forventinger om service, og et selskap som skal få mulighet til å bygge seg opp til å bli en profesjonell servicevirksomhet. Mellom lokale, gode og innovative initiativer til nye IT-løsninger og den ”tvangstrøye” hva vedgår løsningsvalg som fellesskapet representerer. Et råd for å redusere avstanden mellom brukere og tjenesteyter kan være å etablerer et eget dataforum i hver kommune – med representanter fra brukere og kommunale etater, og som regelmessig har kontakt med IKSet.

Riktig dimensjonering av driftsorganisasjonen. En felles IKT-driftsorganisasjon må naturligvis dimensjoneres tilstrekkelig for at servicenivået ikke skal bli dårligere enn det var når kommunene opererte hver for seg. Behovet for profesjonell leverandørservice må ikke undervurderes. Men et IKS får lett et eget rasjonale og egen agenda. Selskapet har gjerne som mål om å levere standardiserte tjenester på en effektiv måte til de deltakende kommunene. Det er stordriftsgevinster det ofte handler om. I iveren etter å bygge opp et profesjonelt apparat, ønsker heller ikke selskapet at kommunene opprettholder egne løsninger og egne IKT-ansatte. De vil ta et profesjonelt grep om infrastruktur og løsninger, men dette fordrer stor fokus på utviklingen av selve virksomheten. Valg skal tas, standarder skal vurderes, utstyr skal på plass, personell skal ansettes, tjenestene markedsføres og rutiner etableres. En del samarbeid opplever at dette utviklingsarbeidet i overgangsfasen lett går på bekostning av service og løpende operasjoner. Vanlig brukerstøtte blir kanskje til og med dårligere enn tidligere. Mens kommunene før hadde lokal kontroll med oppetid og driftsrutiner, opplever man nå driftsavbrudd og problemer som skyldes at den nye driftsorganisasjonen ennå ikke har fått rutiner på plass og er i en utviklingsfase. De faste rutiner som gjerne preger en større og mer profesjonell IKT-driftsorganisasjon oppleves som rigide og lite fleksible.

Som fenomen står et IKT-IKS kanskje i en særstilling, siden kommunenes egen daglige drift er helt avhengig av at ting fungerer. Det er derfor en hovedutfordring å sikre så kort avstand som mulig mellom bruker og servicepersonell slik at det ikke blir vanskeligere enn før. Dette er nok en kritisk faktor for om et IKS vil oppfattes som en suksess. Er kommunenes brukere misfornøyde med brukerstøtten og driftsstabiliteten hjelper det ikke hvor mange ”usynlige” oppgaver som løses. For IKSet er det viktig å kjenne sine kunder. Kommuner som fra før hadde et godt IKT-miljø – og som bl.a. prioriterte service og brukeroppfølging, har naturligvis stor fallhøyde.

Bedre forberedelser. Flere råd fra kommuner som har vært igjennom oppstarten av et IKT-samarbeid går ut på å forberede samarbeidet bedre. Et moment her er betydningen av å utarbeide en felles IKT-strategi for eierkommunene før samarbeidet formaliseres. En felles IKT-strategi vil styre hvordan samarbeidet organiseres, hvilke roller de ulike partene skal ivareta og hva kommunene som eiere av samarbeidet skal bidra med. En felles IKT-strategi kommuniserer samarbeidets idé til alle berørte, og bidrar til forankring i de deltakende kommuner og virksomheter.

SLA-avtaler. Det kunde-leverandør forhold som oppstår i interkommunale IKT-samarbeid er vanskelig for mange. Sentralt her står behovet for å avklare forventninger. Det er her de såkalte tjenestenivåavtalene – eller SLAer (Service Level Agreements) kommer inn i bildet. En SLA bør på detaljert nivå beskrive det tjenestenivå kommunene trenger i sin hverdag, til en kostnad som er konkurransedyktig ift hva man kan oppnå i markedet. Stabil drift og forutsigbarhet i tjenestenivået må være rammen for de tjenestebeskrivelser, prismodeller og tjenesteparametre som beskrives i SLAen. Et godt arbeid med SLAer – gjerne før samarbeidet etableres formelt – avklarer forventninger, og dokumenterer relasjonen mellom aktørene på detaljert nivå. Særlig viktig er det å avklare grenseflaten mellom driftsorganisasjonen og kommunenes fagsystemansvarlige og superbrukere. Disse må da naturligvis delta i utformingen av SLAene. Brukerne må kjenne til og slutte seg til de SLAer som inngås. En praktisk erfaring er at både SLAer og prismodeller bør revideres regelmessig under overgangsfasen, både for å fange opp endrede behov underveis i prosessen, justere detaljeringsgraden og for å vedlikeholde forankringen og respekten for inngåtte avtaler og rolleavklaringer.

Partene må selvsagt overholde avtalene, ellers har det ingen hensikt med avtaler. Her kan det skje at kommunene som eiere ”ser gjennom fingrene” med at et IKS ikke følger opp inngåtte SLAer. Dersom det heller ikke foreligger økonomiske sanksjonsmuligheter (fra kommunene som brukere) fordi IKSets virksomhet er rammebudsjettert, har kommunene (som brukere) lite kontroll med tjenestenivået. Det er en åpenbar fordel om IKSets tjenester stykkprises, og at SLA omfatter avtaler om prisreduksjoner dersom avtalt tjenestenivå ikke overholdes.

Beholde egen IT-vaktmester? En for rask terminering av deltakerkommunenes egen lokale beredskap kan være uheldig – særlig dersom kommunene samtidig sliter med gammelt (og ikke-standardisert) utstyr. Når IKT-samarbeidet samtidig har ambisjoner om mange nye systemer på en gang, og IKSets eksterne leverandører kanskje ikke klarer å overholde sine leveranseforpliktelser, ja da har vi oppskriften på trøbbel for kommunene – og for samarbeidet.

Den enkelte kommune vil svært ofte måtte fortsette med tidligere løsninger, parallelt med fellesskapets nye systemer. Det vil oppstå en del situasjoner hvor det kreves administrasjon og teknisk kunnskap for å håndtere for eksempel gammelt utstyr. Men dersom IT-kompetansen er blitt overført til IKSet – som ikke har fokus på de gamle løsningene, betyr dette lett at servicenivået synker – sett fra de lokale brukernes side. Flere tar til orde for den enkelte kommune i et samarbeid bør beholde en lokal IT-vaktmester. Selv om dette vil ta noe av de økonomiske stordriftsfordelene fra omleggingen, kan det redusere presset på driftssamarbeidet samtidig som brukerne opplever en større nærhet til servicen. Alternativt til en egen ansatt, kan det handle om noe så enkelt som å ha en fra IKSet utplassert i det enkelte kommunehus.

Kjepphester på stallen. Deltakerkommunene må erkjenne at de mister råderett i et samarbeid. Et samarbeid innebærer kompromisser og felles valg. Særlig viser det seg at ”tvungne” fagsystemvalg oppleves som vanskelige. Ofte må kommuner gi avkall på eksisterende, godt fungerende og kanskje billige løsninger – til fordel for nabokommunens langt dyrere løsning, som er langsiktig mer riktig å satse på. Men når nye systemer oppleves som dårlige og i hvert fall dyrere, er det naturligvis vanskelig å ”selge inn” hos deltagerne. Dersom enkeltkommuner tviholder på egne valg, går det imidlertid ut over andre i fellesskapet. For ledelsen i kommunene er det viktig å ta lederoppgaven alvorlig – og sørge for at fellesskapsløsningene forsvares når valgene først er tatt.

Gevinster av funksjonssamarbeid. Samarbeid om IKT handler om gjensidig nytte. Mange kommunesamarbeid sikter mot mer enn bare teknisk driftssamarbeid. Samarbeidet åpner ”et hav av muligheter” for tjenesteyting på tvers av kommunegrenser, bytte av kompetanse og fellesløsninger på kompliserte oppgaver. For en liten kommune som ikke kan besitte all type fagkunnskap er det helt generelt viktig at tersklene for utveksling av fagkompetanse er så lave som mulig. Like fagsystemer i samme nett gjør bytte av tjenester enklere. Dersom den ene kommunen eksempelvis mangler bemanning en uke, kan man låne inn personell fra de andre kommunene. Dette kan bety mye for små kommuner – hvor man har kun en eller to medarbeidere på hvert enkelt saksområde. Samtidig er det en erfaring at når funksjonssamarbeid drøftes, frykter noen kommuner for arbeidsplassene i egen kommune.

Erfaringene synliggjør også at ønskene om samarbeid gjennom nye systemer kan komme i konflikt med gevinstene på driftssiden. Innfasingen av samarbeidet krever ofte perioder av ”ro” for profesjonalisering og ”fin-tuning” av driftsfunksjonene. Nye systemer i rask rekkefølge er selvfølgelig en del av det å sikre betydelig gevinstrealisering for kommunene som bestillere og brukere, men dette stiller store krav til oppmerksomhet og innsats fra både kommunenes brukere (som må sette av ressurser til innføringsprosjektene) og fra driftsorganisasjonen (som må sørge for integrasjon, økt kapasitet og nye servicefunksjoner).

Når alt kommer til alt handler det hele om å gjøre ting planmessig og riktig – men realistisk. Det å bygge opp nye organisasjoner og samhandlingsmønstre tar tid. Her er det ikke noen rask vei til målet.

Gjermund Lanestedt, Teleplan AS - april 2007

Oppsummering av intervjuer ift negative erfaringer fra interkommunale IKT-samarbeid – april 2007